Ponencia completa del abogado Jaime Rodríguez en el foro internacional de vivienda y hábitat

Implicaciones constitucionales sobre la vivienda

a1dfe90076c995dfe9ad6cd59f55470cEn la presente exposición pretendo fijar criterios sobre las implicaciones que la Constitución de la República Dominicana tiene sobre la vivienda. A partir de las mismas podríamos aproximarnos a lo que serían condicionamientos constitucionales que se imponen a cualquier configuración legislativa  o de políticas en materia de vivienda.  Se supone que si tomamos en serio la Constitución debemos procurar operativizarla mediante la concretización efectiva de los mandados que democráticamente han sido consagrados en la misma. Por tanto, la pregunta fundamental para el desarrollo de una concepción jurídicamente adecuada de la vivienda es la siguiente: ¿Cómo se considera constitucionalmente el Estado dominicano?

  • La Cláusula del Estado Social.

La Constitución dominicana establece en su artículo 7 la Cláusula del Estado Social de Derecho. Esta consideración constitucional del Estado dominicano como Estado Social tiene implicaciones normativas directas. Según la misma el Estado Dominicano no solo tiene el deber de respetar y de proteger los derechos individuales de las personas, sino también de remover los obstáculos de orden económico y social, que limitando de hecho la libertad personal y la igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona humana y la efectiva participación de los trabajadores en la organización política, económica y social del país.

De lo anterior se infiere que el Estado dominicano no sólo tiene un deber de abstención a intervenir en la esfera de los derechos individuales de las personas, sino que también tiene un deber de prestación de los bienes fundamentales que paulatinamente remueven los obstáculos económicos y sociales para su desarrollo. La forma más acentuada en que este mandato normativo se expresa lo constituye la obligación intervención directa del Estado en la economía para garantizar las prestaciones que satisfagan los derechos fundamentales de las personas.

  • El derecho fundamental a la vivienda.

Como corolario de la Cláusula del Estado Social la Constitución consagra un catálogo de derechos vinculado con la concepción que hay detrás de la misma. El reconocimiento positivo de estos derechos en la Constitución les atribuye la característica de fundamentales, con todas las implicaciones que en términos normativos, de exigibilidad y de justiciabilidad esto conlleva. Dentro de estos derechos la Constitución consagra en su artículo 59 el derecho a la vivienda:

“Toda persona tiene derecho a una vivienda digna con servicios básicos esenciales. El Estado debe fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover los planes de vivienda y asentamientos humanos de interés social. El acceso legal a la propiedad inmobiliaria titulada es un prioridad fundamental de las políticas pública de promoción de la vivienda.”

Si bien este artículo establece el derecho a la vivienda a modo enunciativo, por lo que podría desarrollarse todo un arsenal de argumentos para determinar qué implica la satisfacción de este derecho, de su lectura pueden inferirse algunas cuestiones fundamentales que forman parte de la configuración constitucional. En primer lugar, la Constitución no hace referencia a una vivienda sin más, sino que la vivienda debe ser digna, lo que permite desplegar toda una conceptualización sobre lo que debe entenderse como vivienda digna. Asimismo, agrega que dicha vivienda digna debe contar con servicios básicos esenciales, muestra de que el enfoque constitucional no es solo cuantitativo, sino también cualitativo e incluso referido a la noción de hábitat.

A fines de identificar una interpretación mucho más concreta de lo que implica una vivienda digna y con servicios básicos esenciales es de gran ayuda la observación general No. 4 del Comité para los Derechos, Económicos, Social y Culturales sobre el derecho a una vivienda adecuada. Estas observaciones surgen de las facultades atribuidas al Comité a partir del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del cual la República Dominicana es signataria y que a su vez tiene rango constitucional de conformidad con las disposiciones domésticas sobre recepción del derecho internacional de los derechos humanos.

Dentro de los aspectos que constituyen parte de una vivienda adecuada según la observación citada están los siguientes: 1) Seguridad jurídica de la tenencia; 2) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; 3) Gastos soportables; 4) Habitabilidad; 5) Asequibilidad; 6) Lugar idóneo y; 7) Adecuación cultural.

Por otra parte, en el artículo constitucional que consagra el derecho a la vivienda se establece que deben promoverse los planes de vivienda y asentamientos humanos de interés social. Este mandato hace una clara priorización de una política pública de vivienda. Sin embargo, no se condiciona la elección de un mecanismo para desarrollar la política, sino que simplemente se establece que el Estado deberá fijar las condiciones para hacer efectivo el derecho.

A partir de este margen que la Constitución da al Estado para hacer elección de las políticas de vivienda se crean distintas posiciones. En primer lugar, aquellas dirigidas a sostener que la mejor política en esta materia es que el Estado no debe intervenir y dejar que sea la iniciativa privada la que pueda dar satisfacción al derecho según las condiciones del mercado.

Esta posición encontraría fundamento en el denominado principio de subsidiariedad contenido en el artículo 219 de la Constitución. Este principio, que forma parte de lo que usualmente se conoce como la Constitución Económica, implica un deber de abstención a intervenir por parte del Estado en aquellas actividades económicas que puedan ser efectivamente desarrollas por la iniciativa privada.

  • Intervención del Estado para garantizar el Derecho.

Sin embargo, en el caso del derecho a la vivienda y los demás derechos de carácter social, el principio de subsidiariedad no puede ser invocado como barrera para imponer la excepcionalidad de las intervenciones públicas en esta materia. No se trata de una simple intervención en el ámbito económico, sino una intervención socialmente constitutiva del Estado, en tanto a través de la misma se concretiza a sí mismo como un Estado Social[1]. Aplicar el principio de subsidiariedad a esta materia significaría que el Estado se negare a sí mismo.  Además, aún haciendo aplicación de dicho principio la realidad revela que la iniciativa privada no puede satisfacer los requerimientos de derecho a la vivienda de un alto porcentaje de la población, que además es el que usualmente se encuentra en una mayor condición de vulnerabilidad.

En dicho orden, el Estado no solo está facultado, sino también obligado a satisfacer por sí mismo y de manera directa el derecho a la vivienda de las personas, especialmente con la participación de éstas, lo que evidentemente debe tomarse en cuenta en cualquier legislación que pretenda garantizar las condiciones para satisfacer ese derecho. Debe preverse la posibilidad del Estado de producir directamente viviendas o de generar niveles de intervención conjunta con los beneficiarios, al margen de las condiciones impuestas por el mercado privado de vivienda.

  • El Estado Garante.

Evidentemente las posibilidades del Estado son limitadas, entre otras razones por la cuestión de la disponibilidad de recursos. Ante esta situación debe combinar su intervención directa con otros mecanismos a través de los cuales se pueda dar alguna satisfacción al derecho a la vivienda sin afectar significativamente la fiscalidad estatal. Ante dicho escenario cobra relevancia el concepto del Estado que algunos especialistas en Derecho Administrativo denominan como Estado Garante.

Según la concepción que considera al Estado como un Estado Garante, éste no necesariamente tiene el deber de prestar por sí mismo los bienes y servicios públicos esenciales, algunos de los cuales constituyen derechos fundamentales, sino que su deber ante todo es garantizar la prestación de dichos bienes y servicios bajo las condiciones constitucionalmente impuestas, sin importar quien haga la prestación. El Estado Garante es a su vez una clara implicación de la concepción del Estado como un Estado Regulador. La Cláusula del Estado Regulador se encuentra establecida en el artículo 50.2 de la Constitución al establecer expresamente que el Estado podrá dictar medidas para regular la economía.

Las formas en que usualmente la concepción del Estado Garante se ha expresado en las políticas de vivienda son dos: a través de las actividades de fomento y a través de la regulación en sentido estricto.

  • Las actividades de fomento para la vivienda.

Las actividades de fomento tienen como finalidad crear los incentivos para desarrollar un determinado sector de la economía o ampliar el mismo en aspectos que no pueden ser satisfechos sin la intervención previa de fomento. El ejemplo más reciente y paradigmático para el caso de la República Dominicana es la producción de vivienda de bajo costo bajo la modalidad del vehículo legal de los fideicomisos. La Ley No. 189-11 de Fideicomisos y Desarrollo del Mercado Hipotecario establece un régimen de incentivos, tanto a la oferta como a la demanda de vivienda de bajo costo, y esto ha permitido que ese rubro del mercado hipotecario esté presentando un gran desarrollo actualmente.

Sin embargo, aunque esta legislación de fomento ha permitido reducir el precio promedio de la vivienda en la República Dominicana, gran parte de la población, y en especial la de mayor vulnerabilidad, sigue sin contar con las condiciones requeridas para acceder a los beneficios del esquema previsto por la Ley, ya sea por carecer de estabilidad laboral o de empleo en lo absoluto, por no contar con los ingresos promedios suficientes para destinar un porcentaje razonable a la vivienda, por no poder satisfacer los requerimientos crediticios impuestos, entre otras razones. Por tanto, esta importante política resulta ser insuficiente y el Estado debe generar una intervención aún más directa si verdaderamente quiere satisfacer el derecho a la vivienda de aquel gran sector de la población más pobre y que se encuentra en situación de mayor vulnerabilidad.

  • Las regulaciones que inciden en la vivienda.

La otra forma a partir de la cual decíamos que se despliega la concepción del Estado Garante en las políticas de vivienda es la regulación en sentido estricto, que usualmente se presenta en esta materia como una desregularización. Con este mecanismo se pretende incidir a través de la legislación en el desarrollo del mercado vinculado a la vivienda, ya sea el mercado hipotecario o el mercado de vivienda de alquiler. Por ejemplo, la ya citada Ley No. 189-11 de Fideicomiso y Desarrollo Hipotecario establece procedimientos de embargos inmobiliarios sumamente expeditos para dar mayor seguridad y celeridad a las entidades acreedoras de préstamos hipotecarios en la ejecución de las garantías ante incumplimientos. Incluso hay disposiciones relativas a este procedimiento que se han declarado como inconstitucionales, específicamente la que, para hacer más rápido el proceso, establecía que no era necesaria la motivación en las decisiones del juez que se produjeran como consecuencia de la presentación de incidentes por parte del embargado.

Asimismo,  para el caso de la vivienda de alquiler, una de las mayores trabas que se alegan impiden un mayor desarrollo del mercado es la supuesta excesiva protección que tienen los inquilinos sobre los propietarios. En dicho sentido, se reclama una desregularización que genere un supuesto mayor equilibrio entre las partes y que permita a los propietarios disponer más rápidamente de la vivienda en casos de incumplimientos de los inquilinos.

Otras medidas en el ámbito de la regulación tienen como objetivo agilizar los procedimientos burocráticos y, por tanto, sus costos. Un ejemplo es la creación de la ventanilla única para autorizaciones en el caso de los proyectos de vivienda de bajo costos establecidos por la Ley No. 189-11 sobre Fideicomiso y Desarrollo del Mercado Hipotecario.

  • La función social de la propiedad.

Usualmente el tipo de medidas que se toman desde esta perspectiva tienen como finalidad remover las trabas regulatorias que impiden un desarrollo efectivo del mercado. Sin embargo, las políticas legislativas pasan muchas veces por alto que el mecanismo de la regulación permite también generar contraincentivos a quienes desde una concepción absoluta de la propiedad afectan las posibilidades de otros para acceder al derecho a la vivienda. Legislaciones de este tipo tendrían fundamento expreso en el artículo 51 de la Constitución que establece que la propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Esta función social se encuentra vinculada al uso que se le atribuya a la propiedad, específicamente a si a través de la misma se satisfacen las necesidades sociales de la colectividad.

Gerardo Pisarello y Sebastián Tedeschi plantean cuatro dimensiones en las cuales se refleja una concepción más democrática e igualitaria de la propiedad:

  1. La supeditación del derecho de propiedad al cumplimiento de su función social y ambiental. (Excluir de la tutela del derecho a los usos antisociales antiecológicos de la propiedad, como la especulación, el abandono injustificado).
  2. La distinción entre el derecho generalizable a la propiedad y el derecho excluyente de propiedad.
  3. La preferencia, en el acceso a la propiedad, de los colectivos más vulnerables y la imposición de límites y controles a los ya propietarios.
  4. La consagración de un régimen plural de derechos de propiedad.
  5. La consagración de otros títulos jurídicos, diferentes a la propiedad y capaces de asegurar un control estable y asequible de bienes básicos. (Arrendamiento, usufructo, cesión de uso, posesión a largo plazo).

A fin de garantizar de manera universal el derecho a la vivienda, necesariamente deben imponerse limitaciones a los intereses patrimoniales para garantizar que éstos cumplan con la función social de la propiedad. En legislaciones de otros países, por ejemplo, se toman serias medidas en contra de la especulación inmobiliaria y la tenencia de terrenos baldíos que pueden ser urbanizables. Asimismo, se reservan porcentajes mínimos de suelo residencial para vivienda protegida en los proyectos de urbanización. Incluso se ha previsto la posibilidad de acordar el alquiler forzoso de viviendas vacías o permanentemente desocupadas,  en zonas de demanda residencial fuerte y acreditada y una vez agotadas medidas de incentivo al propietario. En fin, se trata de irle al frente a los usos y funciones no sociales de la propiedad para garantizar una mejoría en el acceso a la vivienda.

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A partir del desarrollo del tema que hemos realizado podemos concluir en que la Constitución dominicana genera implicaciones concreta sobre cualquier legislación y política sobre vivienda. A seguida una enumeración de cuáles serían las principales:

  1. La Constitución consagra a la vivienda como un derecho fundamental, por lo que no puede ser reducida a ser considerada como un simple bien de mercado.
  2. La garantía del derecho a la vivienda implica intervenciones por parte del Estado para hacerlo efectivo.
  3. Esa intervención podrá ser acentuada, incluso llegando a la producción directa de viviendas, para el caso de que otros tipos de intervenciones no puedan satisfacer el derecho a determinados sectores de la población. La concepción del Estado dominicano como un Estado Social de Derecho impone este deber de garantía.
  4. Otras intervenciones pueden partir de la concepción del Estado como un Estado Garante. En dicho sentido cobran importante relevancia las legislaciones que fomentan el desarrollo de vivienda de bajo costo y las regulaciones.
  5. Las regulaciones de los mercados vinculados a la vivienda deben tomar en cuenta que el Estado debe garantizar que la propiedad cumpla con una función social. Por ende, dichas regulaciones deben prever consecuencias frente a usos y funciones no sociales de la propiedad que afecten las posibilidades de acceso a la vivienda de las personas.
  6. Las políticas del Estado en materia de vivienda no pueden obsesionarse con el acceso a la vivienda a través de su propiedad. Es necesario generar políticas que consagren otros títulos jurídicos que garanticen efectivamente la seguridad de la tenencia, como por el ejemplo el arrendamiento social, el usufructo, la cesión de uso, etc.

[1] JORGE PRATS, Eduardo: Derecho Constitucional. Volumen I.  Ius Novum, Santo Domingo, 2011, p. 602.

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